职业教育多元办学格局的现状与发展策略

最后更新 : 2021.05.20

坚持政府、行业、企业和社会力量参与办学是职业教育改革发展的重要经验。实践中,我国初步形成了多元办学格局,但是各主体之间参与办学存在不平衡不充分现象,尤其是行业企业积极性不高动力不足。这与产教融合制度设计不协同、行业组织作用发挥不充分、校企合作利益机制不健全、国企办学存在诸多问题与障碍有关。为了增强职业教育适应性,深化产教融合校企合作,可从同规划同部署同落实产业与教育、放权赋权行业组织、支持行业部门和国有企业继续办好做强职业院校、创新校企合作内容与形式、鼓励多元主体组建实体化运作的职教集团等方面鼓励多元办学。

全国职教会提出要“健全多元办学格局”,这一方面是对我国职业教育坚持多元主体办学经验的肯定,另一方面也是面对当前新形势对职业教育提出的新要求。职业教育要增强与经济社会的适应性,必须抓住产教融合校企合作“牛鼻子”,着力提升行业企业等主体参与办学积极性,全面构建起多元办学格局。

一、坚持多元主体参与办学是我国职业教育改革发展的经验

我国职业教育从新中国成立到十一届三中全会以前,实行的是国有资产通过教育行政部门和行政区划的行业企业来实施办学。无论是政府办的职业学校,还是国有行业企业办的中等专业学校和技工学校,办学的主体都是公有制部门,是国家所有制形式,是社会经济体制在职业教育办学体制中的体现。这种办学体制,在经济基础薄弱、工业不发达的特定历史阶段,能集中有限资源,有计划按比例地培养技术技能人才,满足经济发展对技术技能人才的需求,是一种效率较高的办学体制。“经过改革开放的社会实践和理论研究,我国逐渐实行由计划经济向社会主义市场经济转轨。”职业教育的办学体制应该与社会的经济、政治体制相适应,为经济、社会发展服务。

随着市场经济体制改革及深入,中共中央、国务院对我国职业教育办学体制改革,有过一系列的文件和重要指示。如,1980年国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》、1993年中共中央国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》等,都从不同程度指出了职业教育“实行多层次、多种形式、大家来办的方针”“鼓励社会各方面联合办学”的思路。1996年《职业教育法》从实施主体角度规定“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校”“企业可以单独举办或者联合举办职业学校”“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校”。2002年全国职业教育工作会议及其颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求“深化职业教育办学体制改革,形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。2005年全国职业教育工作会议及其颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》进一步明确继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与,公办与民办共同发展”的多元办学格局。2014年《国务院关于加快发展职业教育的决定》提出完善“政府主导、行业指导、企业参与”的办学机制。2019年《国家职业教育改革实施方案》提出了“三个转变“目标,其中之一是“经过5~10年左右的时间,职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。此次大会明确要求“健全多元办学格局”。从政策发展脉络可以看出来,坚持多元办学是我国职业教育改革发展的重要经验。从实践来看,初步形成了中央部门(高职包括教育部和其他部门)、地方(包括教育部门、其他部门和地方企业)、民办共同办学格局。

二、多元主体参与办学存在不平衡不充分现象

从学校举办者情况来看(表1、表2),职业院校以政府部门举办为主,占到了学校总量的3/4左右,民办学校数量占总量1/4左右,其他部门(主要是行业)举办职业院校数量有下降趋势,企业举办院校占较小。从职业教育经费构成(表3、表4和图1、图2)可以看出来,国家财政性教育经费投入在职业教育总投入中所占比重逐年增加。2018年,中等职业学校国家财政性教育投入占到总投入的87.92%,社会投入性教育经费投入占比仅为0.67%。高等职业学校这两个比例分别为65.30%和0.71%。透过数据,可以看出职业教育多元办学格局还存在不平衡不充分的问题,行业企业和其他社会力量参与举办职业教育的积极性不高。究其原因,主要是产教融合顶层设计与实施不协同、行业组织作用发挥不充分、国企办学存在诸多问题与障碍、企业参与校企合作利益机制不健全等。

1.产教融合制度设计与实施不够协同

我国职业教育取得了长足发展,这与政府一直坚持主导作用密切相关,体现在国家财政经费对职业教育的基本保障逐年提高,并建立了生均拨款制度,使各级各类职业院校能潜心办学。这是鼓励多元主体参与办学的基础与前提,不能动摇,必须坚持。但同时,职业教育也存在诸多问题,面临不少困难,最核心的问题是与经济社会需求不相适应,最直接的表现是培养的人才无论数量、质量,还是结构都不能满足人力资源市场需求。这与产教融合不深有关。十八大以来,党和国家的教育政策文件、发展规划多次要求发展职业教育要坚持产教融合、校企合作,要坚持工学结合、知行合一。其中,产教融合是理念、是制度、是顶层设计,它直接关系到校企合作的质量、工学结合的模式、知行合一的效果。为了贯彻这一理念,国家层面成立了国务院职业教育联席会议制度、组建了国家职业教育指导咨询委员会、多部门共同印发了一系列政策文件,这既是产教融合的客观需要,也是产教融合的具体体现,但具体落实过程中,“教育”这一方更为积极主动,“产业”这一方相对被动,二者的同步性、协调性不够,造成了职业教育的供给结构与产业需求不匹配,不能及时反映产业的新形势、新需求、新变化。

2.行业组织作用发挥不充分

国内外经验表明,职业教育要有生命力,必须是在政府的宏观管理下,充分发挥行业组织的指导、协调、组织和服务作用,以行业为依托,实现产教深度融合、校企紧密合作。相比较而言,我国的行业组织对职业教育参与度严重不足,一些职业院校与行业组织的合作容易流于形式。究其原因,主要有以下几个方面:一是行业组织定位(职能)和参与社会事务的法律不健全。目前我国法律对行业组织的职责、权利界定不够清晰,行业组织参与职业教育等社会事务的表述都较为笼统和模糊,行业组织和政府的权力边界划分不够清晰,缺乏对行业组织有效监督和规范,导致实际运作中,政府该转出去的行政职能、公共服务职能没有转出去,转出去的行政职能、公共服务常常被当做行政权力滥用。二是行业组织参与职业教育力度和深度不够。为了充分发挥行业组织作用,教育部印发了相关文件,赋予行业组织在专业设置、标准制定、课程教材建设和教学实习等人才培养工作中更多职能。按照服务国家战略要求,紧紧围绕职业教育中心工作,教育部组建了56个行业教学指导委员会,希望发挥其研究、咨询、指导和服务作用。但现实中,有的行业组织参与职业教育比较表面化,参与面不大,参与力度和深度不够。三是行业组织自身能力不足。我国行业组织发展不平衡,主要存在以下四种情况:有行政职能的行业组织、大型企业牵头的行业组织、政府部门管理机构改革转制形成的行业组织、市场中自发形成的行业组织等几种不同类型。由于其历史和形成方式不同,各类行业组织能力差异较大,尤其是一些市场中自发形成的行业组织发展尚处于初级阶段,在行业内缺乏权威性,没有能力制定行业技能标准、指导行业职业教育发展;有些行业组织热衷于评优颁奖、排座次并以此牟利,公益之心淡薄,缺乏规范管理;一部分由政府部门改革转制的行业协会资源贫乏、经费困难,维持自身运作都捉襟见肘,更没有能力去主动参与行业职业教育发展。

3.企业参与校企合作利益机制不健全

多元主体参与职业教育的重点是要激发企业积极性,充分发挥出企业重要办学主体作用。我国历史上很长一段时间,企业举办了大量的职业学校,校企之间具有亲缘纽带关系,但随着20世纪90年代行政体制改革,企业剥离办社会功能等政策影响,大多数企业不再举办职业学校,与职业教育的关系变得疏离,如何再续从前的亲缘,变得异常艰难。对职业教育而言,要提升人才培养质量必须要有企业深度参与办学;对企业而言,产业转型升级也需要职业教育为其提供人力资源储备。二者从供给和需求客观上都对校企合作有强烈需求和意愿。目前全国已经组建了1500多个职教集团,吸引了近3万家企业参与。布局了558个现代学徒制试点,覆盖1000多个专业点,惠及9万余名学生(学徒)。2019年《国家职业教育改革实施方案》印发后,国家发改委和教育部联合发文,着力推进职业教育产教融合校企合作制度化规范化,并进行了产教融合试点,国家和地方层面建设培育了一批产教融合试点企业。作为试点主体,这些企业大多享受了“教育费附加抵免”政策。这些举措,在一定程度上引发了企业的兴趣和关注。但是,这些推进措施大多停留在“项目”层面,企业权利不明确,合作缺乏制度保障和长效机制;或者利益太小,企业动力不足,造成了合作不深不紧、一头热一头冷等问题。同时,企业也未很好地履行实施职业教育的职责。1996年《职业教育法》规定“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”,明确了企业在职业教育中的社会责任。但是,大多企业对此认识不足,履行责任不到位。据2017年江苏对350家企业调研发现,有67%的企业不认同有参与职业教育的社会责任,中小企业这一比例高达89%。部分中小型企业经营者甚至认为“社会责任是大企业集团的事情,自己的企业无须也无力承担社会责任。”而企业举办职业教育社会责任报告制度并未全面落实,进一步降低了企业参与职业教育办学的积极性。

4.国企办学存在诸多问题与障碍

新中国成立至改革开放初期,我国职业教育一直分行业管理,实行行业企业办教育的社会管理模式。党中央、国务院于1981年印发《关于加强职工教育工作的决定》,要求企事业单位因地制宜、广开学路,提倡多种形式办学,行业企业办学迎来繁荣时期。据不完全统计,1978—1986年,行业企业为主举办的职业学校约3.5万所。20世纪90年代中后期开始,多个工业部委撤销,国企实施“三项制度”改革,所办学校不再包分配。2015年党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号),2016年国务院印发《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》(国发〔2016〕19号),2017年国务院国资委联合六部门印发《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》(国资发改革〔2017〕134号),对企业办医疗、教育机构移交改制或集中管理提出了具体要求。大部分国有企业在深化改革中,以剥离、停办职业院校为主,行业企业办学由主角逐渐转为政府办学配角。截至2019年6月,全国共有国有企业举办职业院校不超过200所。无论是数量,还是比重,都已严重下滑。目前来看,国有企业受政策导向影响,参与职业教育的积极性不高,所举办的职业院校存在政策保障不清晰不平衡、教师队伍不稳、办学不稳定等方面问题。

一是国企考核一定程度存在重营利轻公益导向,加上职业教育经费支出受无对应会计科目等政策束缚,国企办学积极性不太高。2017年,国企办学改革政策要求区分国有企业办职业教育和普通教育机构推进改革,鼓励国有企业继续举办职业院校,赋予企业自主决定是否继续举办职业教育的权限,但一些具体政策规定则束缚了企业参与办学的选择权。对企业而言,国有资产管理部门主要考核其盈利情况和资产保值增值,指标刚性量化,与薪酬挂钩;而参与职业教育仅为柔性要求,将资金长期投入所办公益性职业教育显然与其经营目标相悖,因此一些职业院校被视为国企不良资产、列为国企剥离对象。同时,对国企举办职业教育情况纳入企业社会责任报告没有硬性要求,投入职业院校的经费没有对应的会计支出科目等也是现实问题。

二是缺乏财政性办学经费保障致使国企举办的职业院校优势难以发挥、办学越发困难。目前国企举办的职业院校既有登记为公办院校的,也有登记为民办院校的,但又区别于政府举办的公办院校、社会力量举办的民办院校。各地对国企办职业院校的公办民办属性界定不统一,处于政策法规的夹缝地带,政策适用面临“身份难题”。调查发现,不同省份对国企办职业院校的生均拨款可以分为三种类型,第一类是不区分中央国企、地方国企,政府都给予生均拨款,如浙江、天津、江西等地;第二类是只对省属国企办学提供生均拨款;第三类是对两类企业办学均无生均拨款。在调查的62所国企办职业院校中,37所没有生均经费拨款,占59.7%。总的来看,财政性经费支持少于公办院校,而学费标准、办学自主权又低于民办院校,且由于企业效益存在不确定性,没有稳定财政投入的院校受举办企业的生产经营状况影响较大,导致部分院校办学经费得不到保障,在基础设施、教学设备、师资配置、后勤保障等方面存在较大差距。

三是国企办与公办院校教职工的身份不同、社保有异,影响师资队伍稳定和发展建设。国企办职业院校的教职工属于企业职工,缴纳企业社保。公办院校教职工属于事业编制,退休后的社保待遇高于企业职工。这些差异导致国企办职业院校教师队伍不稳定、高水平教师流失、引进高层次人才困难等问题,学校难以进行长远的师资队伍规划建设工作,严重影响师资队伍建设,严重影响培养质量。

三、健全多元办学格局的建议举措

从职业教育的跨界性和其直接服务经济社会的特性来看,必须鼓励多元主体参与,发挥各自优势,灵敏反映市场需求,及时调整自身的专业设置与人才培养方案,增强适应能力。全面构建起职业教育多元办学格局,最重要的是需要营造公平的制度环境,在统一的基本办学标准下,对公办民办一视同仁,对行业办企业办平等对待,并切实建立起校企合作利益机制,推动行业企业和职业院校形成命运共同体。在此基础上,回应各主体关切,形成全方位的、模式多样的多元办学局面。

1.同规划同部署同实施产业和教育政策

全面形成多元办学格局,政府统筹作用至关重要。集中体现在产教融合理念上要树立“抓职业教育就是抓经济”“抓经济就要抓职业教育”,制度设计上要做到产业部门与教育部门同规划同部署,在实施层面要做到“两手都要抓,两手都要硬”,在评价机制上,要把发展职业教育情况纳入对地方政府的绩效考核指标。通过顶层设计,真正建立起职业教育协同治理的机制,切实推动产教融合政策落地落实。

2.放权赋权行业组织并指导其规范健康发展

行业组织架起了教育和产业之间的桥梁,其指导作用不可或缺,应通过放权、赋权及指导、规范行业组织发展。

一是通过立法明确行业组织的地位和参与职业教育的责权利。将预测行业人力资源需求,制定行业相关职业教育发展规划,开发行业内职业教育相关专业、课程、教材,培训师资,评估职业学校等纳入行业组织的职责范畴。赋予行业组织制定行业职教准入标准,进行行业职教资格认定的权力。只有明确了行业组织的独立地位和在职业教育中的责任和权利,才能使其摆脱政府的束缚,充分发挥自身源自行业、贴近行业的优势,真正代表行业的长远利益和根本利益,以行业企业代表的身份实施或参与职业教育。

二是政府简政放权,依法落实职业学校的办学自主权,为产教融合、校企合作留出空间。将招生、专业设置、课程开发和人才培养的自主权交还给学校,使其能够直接面对行业组织和企业的需求导向,直接与行业组织和企业的资源支撑、服务能力相对接。如此一来,职业教育不仅为行业和企业提供优质人力资源,甚至能为行业和企业的技术创新、产品升级提供平台,产教融合、校企合作才有坚实的基础和持久的生命力。

三是加强对行业组织参与职业教育的引导、鼓励和监督。政府应加强对行业组织实施、参与职业教育的政策扶持,对所有参与职业教育的行业组织以政府购买公共服务的形式给予财政支持;根据行业组织参与职业教育的程度和效果,给予不同程度的税收优惠。强化监督,建立行业组织问责机制,规范行业协会参与职业教育的行为,加大资格鉴定(认定)、证书发放、资金使用等环节的监管力度。应抓住机遇,制定有关行业组织管理条例,通过改革激发行业组织的活力和动力,让行业组织成为职业教育与行业企业融合发展的桥梁、纽带,成为现代职业教育发展的方向之舵和动力之源。

3.支持行业部门和国有企业继续办好做强现有职业院校

要认识到国企举办职业教育具有重要作用与意义。从我国职业教育发展历程看,国有企业举办的职业教育经历了壮大繁荣,也出现过大幅萎缩,但国企过去是、将来还应是职业教育办学的重要主体。国有企业因其肩负社会主义建设中的政治责任和经济属性,过去是我国职业教育的重要举办主体,今后还应在扩充职业教育资源、优化职业院校布局结构等方面发挥重要作用。在2019年197所“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”建设单位中,由国企举办的有15所。这些学校行业背景深厚,在产教融合、校企合作方面特色突出,呈现出了较强的生命力和办学活力,为行业企业转型升级提供了强大人才支撑,为企业发展和服务地方经济建设做出了贡献。

建议从国有企业、职业院校两方面着力,在产教融合型企业认定倾斜、调整国企考核方式、纳入国企社会责任报告等具体制度上进行微调,在生均经费拨款、教师权益保障等方面进行制度创新,既激发和调动国有企业参与办学的积极性,又为院校可持续发展提供有力的保障。

对国有企业,一是加快落实产教融合型企业认证制度及政策。产教融合型企业认证应当向参与办学的国有企业倾斜,一般情况下,应当优先考虑纳入范围,落实好“金融+财政+土地+信用”的组合式激励,推动办学国企成为产教融合型企业标杆。鼓励各地在产业发展资金中安排产教融合专项引导资金,撬动企业参与职业教育积极性,用于支持产业发展急需的专业、职教集团和公共实训平台等建设。二是完善对职业院校国企举办者的考核标准。应充分发挥办学主体责任,按照责权利对等原则,调整国有资产管理部门的国有企业考核方式,国有企业投入到职业教育的经费可视作企业利润、制定单独考核指标,国有企业举办职业教育应当作为国企履行社会责任的重要指标。

对职业院校,一是公共财政全部覆盖国有企业举办、按公办标准收费的职业院校。国企举办的职业院校如果登记为非营利性法人,具有较强的公益属性,在政策上区别于民办营利性职业院校,可以考虑纳入所在区域生均教育经费拨款,也可以按照服务当地人口数或毕业生本地就业率,通过以奖代补等政府购买服务方式予以支持。目前天津、辽宁、浙江等省份均以地方财政专项的形式为本地区所有职业院校提供生均经费,对调动国企举办职业教育具有积极示范作用,值得各地借鉴参考。二是给予国企举办的职业院校教师以同等待遇。中央财政给予一定数量的引导资金,鼓励各地建立完善国企办职业院校教师福利待遇的保障机制,确保国企举办职业院校的教师享受与公办院校教师同等法律地位和福利待遇。各地政府根据企业盈利状况,给予中央企业、地方国企合理的财政补贴,参照公办院校补齐教师福利待遇差距。

近年来,面对行业主管部门退出政府序列,转制为企业集团总公司,有些地方出现了“一刀切”强行剥离的情况,这对保持职业教育特色十分不利,应当从政策上鼓励这部分集团公司继续办好职业院校。

4.创新校企合作内容与形式

职业教育根植于产业、服务于产业,与产业发展紧密相连。学校要从企业的生存发展需要出发,准确定位人才培养的方向和方式,在专业设置、课程教学、实习实训等方面与企业无缝衔接。合作方式可以多种多样,校企可联合办专业、办二级学院,也可以“引校进企”“引企驻校”“校企一体”。对中小企业,可以“抱团”组建跨企业培训中心,发挥类似行业组织作用。地方各级人民政府及行业主管部门依法支持社会力量参与联合办学、举办股份制、混合所有制学校,鼓励企业利用资本、技术、设施设备等要素参与校企合作,学校可以凭知识、智力、专利等获取合理报酬。2020年,山东省教育厅等14部门联合印发《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见(试行)》,这是全国首个职业院校混合所有制办学政策文件,为其他地方的制度设计和实践探索提供了很好的参考。

5.鼓励多元主体组建实体化运作的职教集团

发轫于1992年的职业教育集团化办学,是由政府、行业、企业、院校、科研机构和其他社会组织等多元主体组建职教集团(联盟),共同参与办学的一种模式。经过近30年蓬勃发展,职业教育集团从无到有、从小到大、从单一到多元,形成了一批有一定规模、特色明显、成效突出的示范性集团,逐步走出了一条具有中国特色的职业教育办学模式。根据全国职业教育集团化办学工作统计与公共服务平台的统计,截至2019年底,全国有1500多个注册运行的集团,吸引了34340家企业参与其中,其中规模以上企业18424家,占比54%;在世界500强企业中,参与职业教育集团化办学的企业已有175个,占比35%;经法人登记(注册成企业法人或社团法人或民办非企业法人等)的集团有72个,通过产权纽带把各办学主体紧密联系在一起,利益攸关,命运相连,共同推动产教融合校企合作。登记为法人是职教集团“实体化”运作的一种重要方式,但不应该是唯一方式。从“实体化”字面来理解,“实”的对应面是“空”“虚”“散”,相应地,如果职教集团不空不虚不散,那么它应该就是“实”的;从集团化办学的初衷和目标来看,是为了深化产教融合校企合作,提高人才培养的针对性、相关性和适应性。如果多元主体组建的职教集团建立起了稳定的运行机制、实现了优质资源共享、产生了“1+1>2”的育人成效、提升了职业教育服务能力,那么这样的集团就可以称之为“实体化运作”的职教集团。通过“实体化”运作,会推动成员单位关系越来越紧、产教融合程度越来越深,机制体制越来越活、育人质量越来越高,服务能力越来越强,鼓励多元办学的初衷也得到全面体现。而且,随着越来越多的企业成为职业教育的参与者和合作者,集团化办学成为产教融合校企合作的重要实现形式,这是建立完善现代职业教育体系的重要内容,也将成为中国职业教育走向世界的重要品牌。

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